一、国土空间规划概述与现状分析

国土空间规划的基本内涵是对现有国土资源进行科学规划的手段，也是国土资源和空间进行科学利用和划分等活动的总称，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等融合为统一的空间规划，是在“多规合一”的基础上形成的新的规划形式，旨在探索提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

目前，我国涉及空间类规划的法律法规比较多，如《城乡规划法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》等，由于立法背景、立法条件和规范对象的差异，在立法过程中因局限于当时的经济发展水平和管理体制，对彼此的关系兼顾不够、衔接不够充分，从而导致各类空间规划之间的法律关系模糊、法理地位不清晰。党的十八大以来，为解决“多规并存”导致的空间规划和空间治理领域的矛盾，党中央、国务院相继作出了一系列相关的重大改革决策，包括《生态文明体制改革总体方案》（2015年）、《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年）、《省级空间规划试点方案》（2017年）等。

2019年1月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议，会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。《意见》指出，国土空间规划的总体目标为：到2020年，基本建立国土空间规划体系；到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；同时，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。依托于此，新的《土地管理法》于2020年1月1日起施行，其中第十八条明确提出“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。

当前嘉兴市仍处于建立国土空间规划体系的过渡期，国土空间规划编制总体转向存量规划时代。基于当下时代背景，将土地利用总体规划、城乡规划等空间性规划融合成新的国土空间规划是国家层面的战略部署，这将对民营企业的发展产生决定性影响。新的国土空间规划虽然还未正式实施，但其中建设用地预期变更部分已在企业建设项目报批的各个行政许可环节予以控制。本文将对从调研中了解到的或可以从现有政策施行情况中预测到的相关影响入手，提出应对不利影响的可行性对策，以探究民营企业在国土空间规划背景下的发展路径。

当前国土空间规划与以往的规划更新的不同之处在于，此前规划对建设用地的调整是更多地通过征用农用地予以扩大，现在国土空间规划是在目前工业化程度较高的基础上的减少、调整现有存量企业建设用地的收缩性规划。未来，建设用地的供地指标将减量15%，但又有保障工业生产性功能不退化的要求，这势必对本地民营企业存量土地的使用带来影响。

1.大量民营企业面临腾退、搬迁的要求

由于嘉兴市市域国土空间规划提出在新增建设用地规划减少的趋势下，保障工业生产性功能不退化，这势必要求工业规划相对集中在大平台，提高产能。例如对市域68个工业平台进行综合评价，整合为12个，对小、散部分进行逐步清退，这使得乡镇一级的民营企业，更多地面临着不进则退的抉择，为区域的整体空间规划让路；同时，少数企业如符合地方政府现有招商引资要求的，也有可能允许搬迁至集中规划的中心园区，但据了解，实际在实施层面获得置换土地的企业凤毛麟角。

在调研中发现，如有一个民营企业具备多项发明与实用新型专利，还参与起草了本行业内的行业质量标准、参与制定了国家职业标准，在本行业内也有一定的话语权；但在碰到土地规划调整时，仍有被要求压缩空间，进一步发展面临压力。

当然，强调上述情形容易被误解而滑入另一个极端；故，上述提法并不意味着遵循以下的逻辑，即：当下优秀的头部企业应该得到照顾，其它相对落后企业的建设用地保留与否不用过多的考虑，即使落后企业的权益也是合理合法的。

2.部分企业面临发展停滞的困境

上述部分企业在政府提供的腾退、搬迁的路径下，或得到政府的相应价值评估及补偿，可以寻求新的地区、产业发展，或集中整合、转型升级至新的产业园区，损失会得到了一定程度的弥补，发展权利也得到了基本保障。但仍有较多企业面临着暂不拆迁腾退、又不允许进一步发展的困境。

这些企业虽不是高新科技类企业，但又不至于落入政府相关征收、腾退转移的计划或标准内，因此在产业转型升级的环境下，发展进退维谷。例如，有的企业在乡镇已经经营几十余年，其通过合法程序获得了工业用地的使用权，该建设用地使用权年限还有二、三十年，但所在区域内国土空间预期规划已调整为非建设用地，导致当下新的厂房建设、生产项目或设备升级时，已经无法获得相关主管部门的批准，只能在现有规模的厂房、项目、设备基础上从事生产。该情况直接导致这类企业对自身发展的长远期规划失效，企业失去发展机会。

在此基础上，原本全部可以用来开发的土地只能部分闲置，失去进一步投资的价值，最终造成企业土地、股权、设备等资产急剧贬值，无法以合理价格转让。另，由于无法完成自主的产业更新、升级，这部分企业很有可能在未来几年内面临亏损，甚至会被市场淘汰的风险。

3.企业土地价值贬值严重，丧失融资机会

新的国土空间规划除了对部分企业的经营产生直接影响，还会直接对企业的土地价值造成巨大打击，有的企业也遇到了自己的工业用地直接变为非建设用地的尴尬处境。

工业用地与非建设用地的价值差异是不言而喻的，而这部分由于空间规划造成的损失暂无适当的救济途径。调研过程中有的企业提到，其持有的土地使用权已经向银行等金融机构抵押以获得支撑企业发展的融资，而现在由于土地性质的变化，抵押物的价值严重贬损，造成了银行对企业还款能力的不信任，影响了企业在银行的融资额度，阻碍了企业的发展。同理，已变更为非建设用地的土地肯定无法获得新的融资了。

4.也有企业为配合空间规划放弃了自身的部分合法权益

调研中，有个别企业反映，在空间规划中，企业自身的部分土地由于改变了性质，被调整为沿河绿化用地，因此需要将围墙向后挪动50米，将绿化等用地空间腾出来。本地的企业由于根植于当地的文化环境中，在当地政府需要企业做一定牺牲的时候，企业都是配合的。

5.空间规划未向受影响企业单独通知，企业往往不能及时获得规划信息

据了解，政府对于国土空间规划的总体情况按程序进行公示，但对于一整块区域内可能受到规划影响的其他企业，一般不予单独通知、释明。公示的规划蓝图较为宏观，在范围边界附近的企业几乎不可能从公示信息中了解自身是否受到规划影响，亦无针对具体企业的确切说明。由于无法及时获知自身所在区域的具体、直接的规划信息，这些企业可能做出与本身所在区域的空间规划不一致的决策或投资行为，无法达到投资目的，潜在损失巨大。

（一）企业角度

新的国土空间规划体系终将确立，对民营企业的影响也日益凸显，为更好地应对相关风险，避免产生较大的经济损失，企业应当做好以下几点：

1.如需进行产业转移，企业选址或新企业成立前应做好背景调查

国土空间规划虽未能在2020年完成建立完整的规划体系目标，但其作为《土地管理法》明确规定的替代土地利用总体规划和城乡规划的政策，终有一日将全面实施。

嘉兴地区的产业升级转移等政策可能基于现有的经济发展水平而先行于内陆地区，但企业在迁移至内陆地区前，应当对当地中长期国土空间规划方案、招商策略乃至营商环境进行全面了解，排除建设用地长远的不确定性。

2.对于规划可能影响企业建设用地性质的情形，应及时予以确认并寻求救济

国土空间规划的实施过程，主要是市县和镇（街道）级政府对上级国土空间规划要求做出细化落实，对本行政区域开发保护作出具体安排的过程。在此期间，因规划需要，会对部分企业的建设用地作出相应的调整；对于未得到相关部门书面告知，但所在区域建设用地指标已被抽空，用地性质已改变的，应及时取得有效信息，维护自身权益。通过合法的救济途径，及时提出自己的合理主张和诉求，既有利于企业的长远发展，也有利于规划的制定和实施。

（二）政府层面

1.对因国土空间规划涉及建设用地性质变化的企业，建议事先书面告知

民营企业经过几十年的发展，现有的土地等不动产是其辛苦积累的财富最主要的载体，国土空间规划对其建设用地性质的改变对民营企业的生存与发展均有举足轻重的作用。因此，对已经或将要受到新的国土空间规划影响的主体，特别是民营企业，建议相关部门将该企业主体涉及的空间规划的细节作出针对性的书面告知，并明确救济的途径和办法。

2.对本地民营企业搬迁至中心园区的标准、条件不宜过于苛刻

不论是从历史角度还是未来发展角度，民营企业都为当地发展做出了，也还将继续作出不可磨灭的贡献，这也是有目共睹的。从这些年来看，我们的民营企业无论是在解决就业、地方税收、承担社会责任和建设共同富裕示范区等方面的贡献都不亚于其它类型的企业。

但据了解，经规划调整，涉及建设用地变更的本地企业，仅有极少数本地企业可以得到置换土地的机会或搬迁至中心园区，而大部分企业经拆迁腾退后只能自谋出路。现有企业的建设用地指标被抽走后，往往被用于中心工业园区新的招商项目，而中心工业园区并不优先让原本被占有该指标的企业进入，甚至对于存量企业要求保留部分建设用地指标的请求也无法保障。对该类存量企业，在腾出原有建设用地的情况下，仍须完全按照中心工业园区现有的招商引资标准决定是否给予用地指标，这显然有失公允。综上，建议各级地方政府应当加快制定并完善受国土空间规划调整影响的存量企业获得中心工业园区置换厂房的有关政策措施，保障相关企业的生存发展权利。

土地是财富之母，民营企业多年经营积累的财富也大多存载在土地之上，或以土地等不动产为基础得以融资，维持企业正常的经营。建设用地性质的改变，可谓釜底抽薪，牵一发而动全身，规划井然的美好蓝图与民营企业有序发展的经济生态密不可分。